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学者视点

农业经营方式变革背景下的乡村社会治理创新

责任编辑: 作者:孙运宏 发布时间:2017年07月13日 点击数: 字号:

崛起阡陌间的新型农业经营主体

推动现代农业发展事关农业生产稳定、农民收入增加和农村经济发展,“谁来种田”、“怎么种田”成为当前迫切需要解决的现实问题。2013年中央一号文件提出,支持承包土地流向专业大户、家庭农场、专业合作社和农业企业,鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。党的十八届三中全会又进一步明确把“加快构建新型农业经营体系”作为推进现代农业发展的重要举措,这为构建与农业现代化相适应的新型生产关系指明了方向。

近年来,我省出台一系列相关扶持政策,积极引导农村土地在公开平台上向新型经营主体流转集中。截至2015年底,全省已流转耕地3252万亩,占农民承包地的64%;家庭农场在2014年启动认定登记后,呈现快速发展势头,农经农业系统登记的家庭农场超过2.8万家;合作社强化规范发展,总数超过7.2万家,入社农户比例达75.6%。新型农业经营主体的发展逐步改变着原有分散小户的农业生产组织方式,对农业发展、农民生活和农村社会产生了一系列的影响,导致乡村治理的社会基础发生了深刻的变化,乡村社会治理亟待创新。

新型农业经营主体的发展冲击着传统乡村社会治理体系

农业资源供给的失衡。由于新型农业经营主体的发展,中央政府、地方政府和基层政府纷纷将农业项目申报的对象转向新型农业经营主体,使其成为农业公共物品供给体系的重点服务对象。为了激发新型农业经营主体的积极性,一些涉农财政资金成为基层政府招商引资的配套优惠条件,出现了“农业项目跟着老板走”的现象,财政资金落入少部分人的口袋。然而,同样从事农业生产的家庭经营者在农业服务供给体系中日益边缘化,有的地区灌溉沟渠、田间机耕路年久失修,给农业生产带来了不便,这在一定程度上破坏了农业公共物品供给的均衡性,造成了惠农资源分配的失衡。

乡村社会公共性的困境。田间劳作在乡村社会不仅是农民的生计方式,更是一种公共空间和社会交往的形式。农业作为公共空间的功能体现在农民田间地头休憩时候的闲谈,发表着对村庄公共事件的看法,是信息交流的重要形式。而土地流转出去以后,农民不再到田间从事农业生产,也失去了彼此互动的空间,很少能再像以前那样频繁见面,乡村的公共空间被大大压缩了。同时,农业劳作中的村民互助是常态化的互动交往形式,不仅体现在劳动力的互助上,也体现在拖拉机、脱粒机等机械的使用上,这是小农经营的生计策略。此外,农民共同的“业缘”是参与乡村公共事务的重要基础,而新型农业经营主体的发展,使得村民之间的交往由“地缘”与“业缘”的重合分离成为单一的“地缘”状态,农业经营不再是彼此共同的职业,农业生产过程中的互助和交往也日益减少,基于农业劳作而形成的互助体系逐渐解体。

群体分化与冲突的凸显。新型农业经营主体的发展造成普通农业家庭经营者离开赖以生计的土地,日渐卷入农业资本化的进程中,农业的综合性功能日渐消逝,农民的自主性经营难以为继,农民的自我认同不断弱化。这在一定程度上导致了土地重新配置后乡村社会的分化,影响到乡村社会的利益格局和治理秩序。面对农业经营方式的变革和新型农业经营主体的发展,边缘化的农民在相对剥夺感和利益受损的驱动下展开了群体性的抗争,往往会通过“日常的抵抗”的弱武器和“以法抗争”的强武器保障自身利益,容易诱发群体性的社会冲突,影响乡村社会秩序的稳定。

农业经营的短期行为。新型农业经营主体的生产经营不仅是经济行为,也是生态环境行为。长期以来,粮食安全很大程度上是寻求量的安全,追求的是增产增收,而缺少对“良食”的关注,国家对新型农业经营主体在生产经营中化肥、农药的施用缺少硬性约束。由于土地流转有一定的期限,要在有限的时间内获取更大的收益,就需要将确保经营产量的增长作为首要目标,进而容易出现滥用农药、过量用肥、破坏地力的经营行为,加之基层农业生态环境监管能力不足,导致以牺牲生态环境为代价的规模化经营较为普遍,生产经营中的短期行为亟待治理。

重构面向新型农业经营主体的乡村社会治理体系

新型农业经营主体的发展改变了乡村社会结构,乡村治理的社会基础发生了深刻的变化,现有的乡村治理体系难以适应农业生产关系的变革,应重构面向新型农业经营主体的乡村治理体系。

注重农业治理的底层视角。农业发展问题不只是经济学上的生产效率问题,也是涉及农民就业、农村稳定的社会问题。农业政策的制订也要体现共享发展的理念,即作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。政府要增强农业治理的底层视角,寻找政策受益群体的最大公约数,要看到土地与农民生计之间的联系,注重农业公共物品供给的均衡性,保障农业家庭经营所需要的必要生产条件。同时,注重通过社会政策手段维护社会公平,健全农村社会保障制度,减少因农业经营变革而出现的农民贫困,保障农民基本生活的物质丰足。

完善乡村公共事务参与机制。新型农业经营主体在与乡村社会的互动中,必然涉及到一些与乡村发展相关的公共事务,要以此为契机促使其成为农村经济社会发展的重要力量。探索建立涉及村庄重大发展问题的共同参与机制。当村级组织遇到道路修建、公共文化场所建设等涉及乡村公共利益的事务时,可以与新型农业经营主体共同协商解决。有的新型农业经营主体虽然不是本地村民,但是其生产经营区域在村庄里,村庄的发展与其息息相关,也是“准村民”。特别是当村里“一事一议”筹措资金不足时,受制于当前农村政策的限制,缺口的资金无处着落,新型农业经营主体给予财力、物力支持是应对困境的有效举措。同时,创新新型农业经营主体的政治参与渠道。有序引导新型农业经营主体的政治参与,为当前乡村治理提供人才支撑。我省苏州市、泰州市和盐城市等地在实践中,通过“党组织+新型农业经营主体”的形式,将新型农业经营主体中的党员纳入统一管理,有序推进了“新农”组织党建工作,既可以发挥新型农业经营主体在乡村治理中的效能,也可以有效规约新型农业经营主体的经营行为,这一做法值得借鉴。

建立新型农业经营主体与乡村社会的利益联结机制。如何协调新型农业经营主体与其他村民的利益关系成为当前乡村社会治理的新议题,应改变农民以土地流转费为主要收入的现状,构建新型农业经营主体和农民更为紧密的利益联结机制。探索农民以承包经营权入股农业适度规模经营,本着自愿、公平的原则,采取股份分红、利润返还等形式,实现互利共赢,让农民分享土地增值带来的长期稳定的收益,增加农民的财产性收入,形成“共同经营、共享收益”的利益共同体与分享机制。并要保障每一个农民最终有“以脚投票”的权利,避免合作经济组织沦为由少数人掌控的危险。同时,新型农业经营主体发展要注重增加农民就业机会,吸纳当地农民就业。比如我省江阴市规定规模流转的土地可以发包给符合条件的新型农业经营主体,但是本地劳动力必须达到农业生产用工的60%以上。

加强农业经营的生态环境监管。新型农业经营主体的规模化经营成为影响农村生态环境的重要因素,应加强生产经营过程的生态环境治理。一是治理农业经营中的短期行为。国家要加大对农业生产经营中化肥、农药施用标准的硬性约束,特别是要加强基层农业生态监管,提升基层农业生态监管能力,增强基层农业生态监管的成效,将治理农产品安全的重心转向基层,人力、财力和技术装备要更多的投向农村地区,形成与新型农业经营主体发展相匹配的治理体制。二是尊重地方性农业生态保护知识。传统农业耕作方式是农民在生产实践中逐步摸索出来的地方性生态知识,有着一套精细的法则、规定和管理,有效利用有机肥,变废为宝,是先人的智慧结晶,是农业生产可持续发展的路径之一,不应让地方性生态知识处于“失语”的境地,注重扶持传统有机农业的发展。三是实施农业项目的生态评价制度。农业项目的实施要将生态环境问题纳入申报、评价体系,避免因农业项目实施而导致的次生环境问题。

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