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胡国良:江苏本轮产能过剩的根源及应对策略

文章来源: 作者: 发布时间:2014年03月07日 点击数: 字号:

    当前,我省产能过剩矛盾正加速显性化,总量过剩、结构性过剩、技术性过剩集中爆发,其直接的触发因素是经济转型和需求走弱,但根本成因则在于改革滞后所累积的体制性障碍。

    一、体制性过剩是江苏本轮产能过剩的重要根源

    1、GDP导向使得重化工业产能扩张具有体制内生性

    钢铁、水泥、船舶、玻璃等重化工业行业是我省产能过剩最为集中的领域。据调查,从2009年至今,江苏的钢铁、水泥、平板玻璃行业产能利用率均在62%-68%,船舶行业只有50%左右,远低于80%的合理产能利用率。造成我省重化工业领域产能过剩体制动因是由于重化工产业关联度大、经济增长带动力强,决定了地方政府具有优先发展重化工业的体制性偏好。

    2、新兴产业受到规模扩张的逆向激励,走上了传统产业外延扩张的老路

    产能过剩向新兴产业蔓延,包括光伏、风电等行业出现大面积产能过剩,是本轮产能过剩区别于以往的特殊表现。新兴产业是政府优先支持的产业方向,在各地发展新兴产业的竞赛中,企业的最优策略不是费力挖掘“创新红利”,而是如何在最短时间内做大规模,尽可能多地获取政策优惠的途径,我省太阳能光伏、风电等新兴产业的教训在于此。

    3、金融资产配置不当,过度信贷投放成为本轮产能过剩的关键“推手”

    在本轮产能过剩之中,金融机构在一定程度上对产能过剩起了推波助澜的作用。每当信贷宽松时,银行贷款投向首先想到的是资产规模大的“明星企业”,对企业核心竞争力、技术创新能力则无暇顾及。地方政府推动的大项目,在银行“垒大户”的业务扩张模式中,备受青睐,各银行竞相追逐,向这些已经产能过剩的大企业追放信贷,风险也因此埋下。

    4、政府主导兼并重组反而加剧产能过剩,规模导向下的“一刀切”政策存在很大负面效应

    我省钢铁、水泥、电解铝、玻璃等行业在本世纪初即开始系列并购重组,但产能过剩问题却愈演愈烈,关键在于并购重组多半是行政主导下的非市场化行为,以做大本地区产业为目标,“产能淘汰”往往被代之以“产能替换”,即将老旧的小型设备换成大型现代化设备,政策实施的效果反而是刺激了产能过剩。与此同时,政府通过划定一定规模标准作为行业准入门槛,会使得一些本来有竞争力和发展前景的小型企业被淘汰,有规模没有市场的企业反而保留下来。

    二、借力市场倒逼机制,化解本轮江苏产能过剩

    1、深化市场退出制度改革,形成淘汰落后产能的市场倒逼机制

    健全和完善过剩产能退出机制,重点消除来自政府的“隐性担保”,更多发挥市场机制的作用,形成对落后产能和落后企业的市场出清;完善产能过剩行业的退出援助制度,规范企业破产关闭和落后产能淘汰的程序,着力深化社会保障体制等方面改革,建立落后过剩产能退出的保障和补偿机制。

    2、深化市场准入制度改革,消除产能规模扩张的逆向激励机制

    减少对微观经济的直接管制和干预,稳定固定资产投资及预期,防止投资大起大落;改革“总量控制”的产业政策思路以及建立在此基础上的项目审批准入制度,最终改审批制为核准制;政府不要设置在规定时间内产生多少家大企业、产业集中度提高到多少等市场结果指标;政府产业政策侧重点应从选择特定产业、特定企业进行扶持,以及通过行政管制方式提高集中度与打造大规模企业,转到维护公平竞争市场环境、制定标准、保护环境、支持创新等上来。

    3、将外部成本内部化,强化企业投资决策的成本约束

    一要明晰要素产权,加强产权保护。要素市场化改革应建立起一套包括产权界定、产权流转、产权保护的现代产权制度,并将产权改革的范围扩大至自然资源和环境领域。二要打破地方政府和国有企业对资源、能源的行政性垄断。制止地方政府低价甚至免费转让生产要素的行为,对已经存在的生产要素价格扭曲现象要进行逐步矫正。三要完善资源税和污染税的制度建设。扩大资源税的征收范围和征收的力度,并且征收方式应从“从量计征”改为“从价计征”,通过改革彻底消除产能过剩的要素根源。

    4、通过将过剩产能进行资本化、证券化,化解结构性、周期性产能过剩

    一要实施差别化金融政策,调整产能过剩行业的贷款规模和贷款投向,对有竞争力、有市场、有效益的企业,给予资金支持。二要理顺地方政府与银行的关系,进一步硬化银行预算约束。三要支持商业银行形成多元化盈利模式,从根本上摆脱“投资—产能过剩”模式带来的风险干扰。四要把过剩产能进行资本化、证券化。结合国务院的“信贷资产证券化”改革试点,通过整体打包转让、出售等方式,促进过剩产能在资本市场流动,最终将部分结构性、周期性过剩的产能尽量盘活,把企业和银行的风险尽量化解。以企业并购重组的市场化方式去产能,将会是大趋势,政策面要为并购金融工具的创新提供规范环境。

    5、深化投资优惠政策改革,压缩企业获取“政策租”的套利空间

    化解本轮产能过剩的另一个关键点是消除体制扭曲下的地区补贴性竞争,从而消除滋生产能过剩的体制激励。为此,要重点厘清各级政府对企业的投资优惠政策,逐步取消用低地价、低环保标准、税收减免等方式的投资激励,减少企业依靠上马项目和扩大产能来获取“政策租”的机会。推动地方财政透明化与民主化改革,使地方政府更加关注社会管理、基础设施和公共服务领域。

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