何雨：收入分配调节效应的中外比较研究——兼论共同富裕政策选择

　　表 1 主要发达国家调整前后收入基尼系数变化情况

　　资料来源 ：OECD统计数据库 ，https：∥stats. oecd. org，不同国家数据更新存在时间上的差异 。下同。

　　二是贫困发生率下行至合理区间。以国家为单位，以中位收入60%为贫困线标准，对主要发达国家相对贫困率的研究发现：通过税后和转移收入再分配政策调节后，家庭贫困发生率基本处于0.2左右水平，属于相对合理区间。2018- 2020年间，主要国家税后和转移收入前贫困发生率基本都在0.3以上，其中法国最高，达到0.413，日本、美国和德国紧随其后，分别为0.365、0.359和 0.356。经过税收和转移收入的再分配政策干预后，主要发达国家家 庭贫困发生率大幅下降，基本上都降到0.2以下。其中，法国降到0.146，日本、美国和德国分别降到0.213、0.234和0.172。总体看，税收和全部经常转移项目的再分配政策对于家庭贫困发生率的改善贡献度都超过20%以上，其中，法国的贡献度达到64.6%，德国、加拿大和英国达到了51.7%、49.0%和46.5%。 

　　表 2   主要发达国家调整前后贫困发生率变化情况

　　3. 结构局限性：贫富分化基本固化

　　对于资本主义体系来说，贫富悬殊、两极分化是一种结构性困境。收入再分配政策在“托底”上效应显著，但在缓解两极分化问题上表现不彰，对于提高低收入群体在国民收入总份额的相对比例上意义不大。这一效应的形成，表现为高低收入组相对差距陷入固化状态。

　　基于居民收入十等分的P90/P10比值，能够结构性地反映高、中、低收入水平群体之间的贫富差距，其中P90代表第9个十分位数，即收入最高的前10%，P10代表第1个十分位数，即收入最低的前10%。P90/P10比值反映总体贫富差距或高收入人群与低收入人群之间的贫富差距。研究发现，主要发达国家中，美国最高收入组与最低收入组的比例最高，大约在6倍，即，一个最高收入组的人的平均收入，相当于6个最低收入组的人的平均收入，不过纵向地看，最低收入组情况有所改善，由2013年的6.4倍降低到2021年的5. 4倍。与之相比，其他国家P90/P10比值相对稳定，德国、法国稳定在3.5左右，瑞典、挪威稳定在3.2左右，而英国稳定在4.5左右。

　　表 3   主要国家P90/P10可支配收入十分位数比率表

　　四、国内收入分配调节效应的总体性评估

　　作为一个原创性本土性概念，共同富裕概念最早出现在1953年12月16日通过的《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》中。但是，受制于人口众多、一穷二白的现实国情，在生产优先、积累优先的后发追赶型现代化战略下，“富裕”问题不得不被暂时性搁置。与此同时，“共同”却构成了改革开放之前中国收入分配政策的主基调。植根于公有制经济基础，同一单位内部、群体身份之间的分配差距总体有限。这一模式在促进收入公平、维护分配正义上体现了相对积极性，但付出的代价却是经济社会发展效率上的低迷，这也迫使深层次的收入分配制度改革提上日程，并伴随着改革开放的全面启动而转变为政策行动。随着收入分配制度市场化改革迈向纵深，长期困扰人们的经济活力不足、效率不高问题被逐步解决，然而，新的问题也随之浮现，即分配不公、正义不足问题，而这也构成了全面深化改革时期收入分配政策再调整的源动力。

　　1. 政策目标：“效率”与“公平”

　　改革开放是决定中国命运的关键一招，是中国式现代化从“站起来”走向“富起来”的转折点。在“改革”的内生动力与“开放”的外来压力的双重驱动下，一场深刻巨变在多领域全方位恢宏展开。作为中国特色社会主义市场经济体制的基础性制度，收入分配制度改革也在紧锣密鼓地推进中。

　　一是追赶式现代化下的“效率优先”。为改变“大锅饭”“平均主义”分配制度的内生缺陷，一个与市场体制相适应的新的分配制度在“摸着石头过河”进程中逐渐浮出水面。1978年5月7日国务院发出的《关于实行奖励和计件工资制度的通知》，成为打破收入分配平均主义的惊雷。此后，邓小平同志提出的“允许先富，先富带动后富，最终共同富裕”的收入分配新构想，成为多劳多得、效率优先政策的思想与理论依据，带来了分配领域的巨变，使得万元户现象随之登上历史舞台，成为收入分配制度改革巨大成就的最为鲜明标志。1980年代后期开始的收入分配制度市场化改革新探索，也是中国从“站起来”到“富起来”转变的“关键一招”，自此，“富裕”也逐渐地从少数人的“先富”转变为大多数人的“共富”，并以全面建成小康社会构成了现代化“三步走”战略中“第一步”发展阶段的最具标志性的成就。“效率优先”之所以成为收入分配制度改革的首要价值取向，从根源上说，这是由现代化的历史基础与现实处境所决定的。中国式现代化，从形式上看，是后发追赶型现代化，而国家意志则是其最主要的驱动力量。这一路径，在取得基本建成较为完整的重工业体系、奠定工业化基础的巨大成就的同时，长期累积下来的轻重工业比例失衡、生产与生活失调、积累与消费失据等问题也使得国民经济 社会运行到了一个不得不解决的临界点。为推动国民经济再平衡，构建更为持续健康的经济社会体系， 深化收入分配制度改革，调动人民群众的积极性与能动性，推动追赶式现代化主体由单一的国家驱动转向国家与民众的双重驱动，成为必然。在此意义上，正是大锅饭、平均主义的沉疴，再加上与主要国家相比差距更加扩大的后发追赶型现代化现状，让承认差距、鼓励先进的“效率优先”成为改革开放后中国收入分配制度改革的主基调。

　　二是社会主义现代化下的“兼顾公平”。中国式现代化是后发追赶型现代化，也是中国特色社会主义现代化。社会主义是中国式现代化的本质属性，内在地要求收入分配不仅要满足时代所亟需的效率问题，也要满足人民所渴望的公平问题。由之， 以“兼顾公平”为目标的一系列政策相继出炉，在促进分配正义、 维护社会公平上发挥着日益重要的作用。如，在再分配领域1994年新修订个人所得税制度，1994年实施扩大中央再分配力度的财政分税制，1998年在城镇实施最低生活保障制度，2006年在农村实施最低生活保障制度，2006年全面取消农业税，等等 。在初次分配领域中，2000年出台工资集体协商制度，2004 制定了最低工资制度，2008年颁布了劳动合同法。2013年2月《关于深化收入分配制度改革的若干意见》对新时代中国收入分配改革的总体目标、路径和政策举措等作出了新的要求与新的部署。中共十九大明确提出坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理、更有序。二十大报告指出，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。毫无疑问，基于“公平”取向的收入分配制度建设，在相当程度上就是构筑“先富带动后富”“最终实现共同 富裕”的制度体系，因而具有鲜明而丰富的共同富裕蕴涵。

　　三是“效率”与“公平”的动态平衡。鼓励“效率” 可以调动人民群众活力， 但收入差距过大又会带来 “公平”问题，最终导致社会撕裂；鼓励“公平”能够提升分配正义，但平均主义又会带来“效率”问题，最终导致社会失去生机。更为微妙的是，“效率”与“公平” 的关系并非一劳永逸、一成不变，而是处于动态调整中，随着发展阶段的变化而变化。阶段不同，问题不同，使得“效率”与“公平”并不具有定型化的确定性，更多的实践表现是在矫枉过正中的此消彼长。“阶段”，成为影响“效率”与“公平”政策周期性轮动的一个关键变量。这也带来了一个新的问题，即，在长期的社会发展中，我们如何在既不夸大“阶段”，又不漠视“阶段”的基础上，客观、准确地识别每一个“阶段”的边界及其核心特征，并以之作为政策调整的宏观环境依据。中共十八大以来，特别是二十大以来，更加强调收入分配的公平性问题，原因就在于，经过长达30多年的收入分配市场化改革，中国式现代化已经进入了一个新“阶段”。在这个新“阶段”，矛盾的主要方面已经不再是“效率”问题，而是“公平”问题， 即，“公平”成为政策议程中的优先性目标与价值。对“阶段”的新认识与新定位，构成了新时代全面深化改革的总体性依据。基于此，不断提高收入分配的公平性与正义性，更加注重分配的规范性与正当性，扎实推 进以全体人民为对象的共同富裕，实现人的全面发展，成为更加迫切的时代主题。

　　2. 政策效应：两极分化

　　初始因素或倾向在制度构建中往往具有锁定效应，会对后续的政策演进形成路径依赖，这也是中国完善收入分配制度面临的现实问题与重大挑战。效率是改革开放后中国收入制度构建的初始倾向或基调，并对这一制度的性格及其后果产生深远影响。虽然在后续的调整与完善中，增加“兼顾公平”的新诉求，作为“效率优先”的对冲与平衡机制，但依然无法改变“效率优先”的总体性制度品格。随着中国式现代化迈向纵深，隐身于这一制度体系深处的收入分配新问题也在逐渐浮现。

　　一是低收入群体量广面大。北京师范大学中国收入分配研究院主持的“中国家庭收入调查”（董梦圆等，2020）研究显示，以家庭为单位，采取分层线性方法，随机抽取7万个代表性样本，按照等比例原则，把家庭人均月收入划分为10个等级，具体情况如下：2019年，约有5. 47亿人的家庭人均月收入在1000元以下 ，合计约占总人口的39.1%，其中，还有546万人没有任何收入。1000-2000元之间的有4.17亿人，约占总人口的29.75%；2000-3000元之间的有2.07亿人，约占总人口的14.81%；3000- 5000元之间的有1. 57亿人，约占总人口的11.21%；超过 5000元的有7182万人，约占总人口的5.13%。这从一个侧面揭露中国收入分配的结构性特征，即，基于劳动为来源的收入分配结构仍然是金字塔型而非橄榄型结构，这是一个以中低收入群体为主导的收入分配总体格局，也意味着有相当大一部分群体依然在生存线附近徘徊。

　　个人所得税数据与城镇就业人员收入数据为之提供了补充印证。据统计，2018年个税起征点提高到5000元后，缴纳人数快速下降到6400万人，这与北京师范大学中国收入分配研究院测算出来的7182万的数字差距不大。此外，2020年城镇非私营单位就业人员年平均工资97379元，私营单位就业人员年平均工资 57727元；折换成月工资分别为8115元和4811元。这一数据受制于三个前提：一是地域限制，主要是面向城镇就业人员的。考虑到2020年常住人口城镇化率为63.89%、户籍人口城镇化率为45.4%，可以测算出来，这一数据是建立在大约5亿-7.64亿农村人口被排除在外的基础上。二是就业状态限制，主要是面向正规就业人群的，也就是说，未就业人员也被排除在外。据统计，2020年城镇登记失业率为4.24%。三是结构限制，民营企业就业人员在城镇就业中的占比在80%左右，与城镇非私营单位就业人员相对较高的收入基本无关。

　　二是高净值群体规模快速壮大。与总体性劳动收入格局中不容乐观的低收入群体状况相比，来自资本或资产拥有者的财富收入则是另一番景象。瑞士信贷《2021年全球财富报告》显示：2020年全球共有215030人的净值超过5000万美元，美国以110850名遥遥领先，占世界总数的55%。中国紧随其后，达到28130人。当年个人净值超过5000万美元的人数，全球共增加了41420人，其中，美国有28130人，而中国则有9830人。另一个衡量财富集中度的指标是各国最富有的 1%的人占有国民财富的情况。截至2020年，主要发达国家中，美国集中度最高，为35.3%，其他国家都在20%左右，最低的日本仅为18.2%。除了美国之外，都大幅低于中国的30.6%。历时性的比较还发现，从2000年起主要发达国家财富集中度总体上呈现下降趋势，除了美国上升了3个百分点外，英国、意大利基本未变，法国、日本都有明显下降。与之形成鲜明对比的是中国，20年间财富集中度提高9.7个百分点。《福布斯2021全球富豪榜》统计显示，2020年亿万富豪的榜单中，大中华地区（内地及港澳台地区）达到745人，首次超过美国；在493名新晋富豪中，超过40%来自中国内地；共有26名中国亿万富豪跻身全球富豪榜前 100名；北京亿万富豪总数达到100位，超过纽约成为全球亿万富豪最多的城市；深圳有68人跻身富豪榜，总身价4153亿美元。

　　三是基尼系数处于高位运行。基尼系数有两种，分别为收入基尼系数和财富基尼系数。收入基尼系数指的是在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入所占的比例。国际上通常把0.4作为贫富差距的警戒线，大于这一数值容易出现社会动荡。财富基尼系数算法与收入基尼系数相同，但测算数据的对象不是居民收入，而是家庭总资产。通常来说，财富是收入的累积，所以往往更加极端。研究发现，中国居民收入基尼系数依然处于历史高位。国家统计局数据显示，1978年中国收入基尼系数为0.317，2008年达到峰值0.491，此后见顶回落，维持在0.46-0.47，2019年为0.465。2020年高收入（前20%）和低收入（后20%）群体的可支配收入之比为10.20，较2018年的10. 97有所回落， 但仍处较高水平区间；2013-2020年高低收入比的均值为10.64。财富基尼系数更为触目惊心，根据瑞信《2021年全球财富报告》，中国财富基尼系数已经从2000年的59.9上升 到2010年的69.8，并一直持续到2016年达到71.6的顶峰。这一数值在2019年回落至69.7后，在2020年再次逆转，重新上升至70.4。总体看，中国的财富基尼系数主要是在2000-2010年间形成的。这可能与市场化改革过度有关，特别是快速推进的以私有化为主要取向的国企改制因素，同时叠加了城市房价大幅上涨的推动效应。

　　3. 结构成因：多重挑战

　　伴随着从改革开放到全面深化改革、由高速度发展到高质量发展的转变，居民收入也正在经历从单一的劳动收入为主到多种分配方式并存、从相对无序逐 渐到合法合规、从两极分化到逐渐共同富裕的深刻转变。收入分配政策转型所引发的一系列复杂效应，也是诸多深层次结构性原因共同作用的结果。

　　一是初次分配领域中的多轨并行。初次收入分配领域，总体上坚持以市场为导向，但作为转型经济体的复杂性在于，市场功能发挥的尺度与力度，往往不是不足，就是过度。例如，“坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度”，强调了分配来源的多样化，却没有注意到隐藏在不同分配方式背后的分配权力的巨大鸿沟，资本、知识，乃至于权力，在相当程度上，已经取得了主导性的分配权力。如，在按劳分配与按资分配中，按资分配的权重与日俱增。在按劳分配中，按体力劳动分配和按智力劳动分配也已严重失衡，按智力分配成为政策倾斜的重点。此外，基于权力的非市场化收入分配安排也是如影随形，主要表现为垄断部门的非合理高收入缺乏规范，对垄断行业的工资管理方式，无论是向机关事业单位按劳分配看齐，还是工资总额预算管理、工效挂钩等方式，都难以剔除垄断带来的实质上的非劳动收入。除了可见的收入差距外，处于分配权力主导地位的分配方式潜在的隐性福利也不容忽视，如，一些垄断部门的住房公积金基本上是按照政策要求的顶格发放，此外，各种餐补、交通补贴等等，不一而足。这些实质性福利，始终游离于正式收入体系之外，也不用缴纳相关税费，显然有悖分配正义。

　　二是再分配领域中的重大制度缺位。主要表现为直接税制度建设未能有效跟进。如，房产税、遗产税仍然是空白，导致非劳动的财富性收入分配所引发的差距越来越大。本应发挥调节功能的个人所得税，也因种种政策例外或照顾而未能发挥应有的作用。如，在创新驱动下，为了争夺人才，各个地区几乎对高级管理人员、科技型人才、娱乐演艺人员等高收入人 群采取各种各样的税收减免或返还的政策倾斜，使得个人所得税也难以有效发挥“调高”功能，导致中等收入群体成为税赋的实际承担者。社会保障领域的体制鸿沟越来越大，身份不平等更加明显，代际不公平日益显现。以退休养老金为例，企退人员收入与机关单位人员退休收入差距，已经成为社会舆情最为重要的关切点之一。如果引入代际因素，问题就更为严峻，因为当前退休人员相对较高的养老金是建立在当期在职人员养老缴费基础上的。这在某种程度上是以牺牲当代在职职工的利益为代价保障离退休人员的福利，显然存在代际上的非公正性。

　　三是收入分配中的程序正义亟待提高。受法治不健全、数据难联通、管理不到位等因素影响，社会成员各显神通，各种隐性收入、灰色收入，甚至非法收入 竞相涌现，如，部分企业福利项目多、标准高，部分地方和单位违规发放津贴补贴等。侵吞公有财产、贪污受贿、权力寻租、制假售假等违法活动屡禁不绝。部 分企业恶意拖欠、克扣职工特别是农民工工资，而土地、矿山等资源要素的收入分配更加混乱，被少数人巧取豪夺、损公肥私屡见不鲜。部分行业、部分人员， 打着税务统筹的幌子，或是利用阴阳合同，或是游走在灰色地带，牟取不正当的额外利益。

　　五、推动共同富裕的收入分配政策选择

　　国内外收入分配政策实践，虽然各自形成背景、发展阶段、价值属性、推进路径、制度品格、结构制约等方面各不相同，但构建更加正义的公平与效率关系、防范收入两极分化、缩小收入差距，却是两者收入分配政策干预的共通点。尺有所短，寸有所长。国外收入分配政策在“托底”上效应明显，对于低收入群体生活质量的改善具有积极效应，这是其在实践中探索出来的宝贵经验，但在“限高”上效应一般，也是值得注意的地方。为此，在充分汲取国外收入分配政策教训的同时，应积极借鉴蕴含其中的成功经验，立足于远景目标与当前阶段，融通国情，发挥制度优势，构建起更加公平正义的面向现代与未来的具有中国特色的收入分配政策体系，更好推进共同富裕事业。

　　一是要扩大居民部门在国民收入分配格局中的份额。结构限制是总体性限制，对于共同富裕具有全局性影响 。改革开放以来，从解决温饱问题到全面建成小康社会，最直接的一条经验就是持之以恒地推动居民收入快速、持续增长，不断提高其在国民收入分配中的比例。要全面贯彻“努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”总体要求，构建更加均衡合理的政府、企业与居民三大部门收入分配新格局。坚持权利义务对等原则，更大力度实施“藏富于民”总方针，切实扭转居民部门收入分配占比逐年下降而企业和政府部门占比逐年上升的非正常状态（白重恩和钱震杰，2009），坚决阻断政府部门对居民部门收入份额的侵蚀效应与挤压效应，进一步降低税赋水平，取缔不合理收费项目，在合法合规的前提下，推动“放管服”改革更有民众获得感，着力塑造民富主导型的社会财富分配总格局。要充分认识到提高居民收入在当前阶段上的极端重要性，这是发挥超大规模市场优势，构建内需主导型经济体系的必然要求，也是形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略基石。

　　二是要提高中等收入群体在全体人民中的比重。无论是国外在“托底”与“限高”上的“两难”，还是中国在“效率”与“公平”上的抉择，一个共同的政策诉求就是壮大中等收入群体在社会结构中的体量与规模。共同富裕的首要基础是绝大多数人的富裕，而让“绝大多数人富起来”是共同富裕事业的基本盘、压舱石，这就逻辑地要求“推动更多低收入人群迈入中等收入行列”。坚持“中等收入”群体在共同富裕中的主体地位意味着，动态地看，扎实推进共同富裕，就是要把不同收入状况的社会群体最终汇聚到这一行列来，特别是推动更多的乃至所有的低收入群体跻身其中。唯有如此，方能达致“全体人民”共同富裕的目标。故，在此意义上，“中等收入群体”也是共同富裕可能展示出来的最重要的社会群体特征，由之，构建起以“扩 中”为导向的政策体系，逐步形成“中间大、两头小的橄榄型分配结构”，则是共同富裕目标下的必然政策选择。“扩中”的新生力量或预备队来源集中在高校毕业生、技术工人、中小企业主和个体工商户、进城农民工等群体身上。为此，当前的“扩中”政策设计，在做好“加法”的同时，更要做好“减法”，要正视在经济 周期的不利影响下普通家庭生活成本过高、抚养负担过重的现实，适时提高个人所得税起征点，为多孩政策、家庭养老营造良好的社会支持系统。

　　三是要坚持收入分配规范的法治化取向。国外对收入分配的调节，在路径上都是依托制度化方式实现的，如，社会保障体制、税收、转移支付等等。与之相比，收入规范化程度不高、治理相对粗放则是导致中国收入分配问题的深层次根源。为此，应坚持法治原则，分类施策，保护人民群众的“合法收入”，构建一个让人民群众有安全感、获得感、成就感的收入分配格局。通常来说，“高收入”有两种类型：一是资本驱动型高收入；二是智力驱动型高收入。形成贫富鸿沟的最主要来源为资本驱动型高收入，因为资本驱动型收入是没有天花板的。故，“合理调节高收入”，应侧重于对资本驱动型高收入群体进行必要调节。对于股权型高收入，特别是对于在证券市场套现离场的股东来说，要规范其套现行为，坚决遏制各种“割韭菜 ”行为的泛滥与横行，构建资本市场高质量发展的伦理与法治基础，积极“促进各类资本健康规范发展”。对于智力驱动型高收入群体，应该慎用“调节”，因为本质上依然是按劳分配，是对劳动者智力投入及其效果的肯定。这一收入依然属于工资性收入，而非资本性收入，不仅在高度上有天花板限制，而且也与国家的创新驱动息息相关。此外，对于垄断性行业从业人员的高收入，应予以适度“调节”，原因在于，这类群体的高收入并非其智力回报，而是垄断福利，不具有权利义务上的对等性。对于“非法收入”，要以对历史、对人民、对未来负责的战略定力推进，通过大幅提高非法、不当致富成本，降低社会投机心理、捷径心理，为勤劳共富创造良好条件。

　　四是要维护社会保障体制的分配正义功能。弱势群体、贫困人口是影响共同富裕的最大短板，也是 维护分配正义的薄弱环节。构建制度化的保障体系，对于扎实推进共同富裕有着“托底”功能。随着脱贫攻坚取得决定性胜利，绝对贫困已经成为历史问题，但相对贫困成为新的挑战。与绝对贫困的物质性、生存性、长期性相比，相对贫困的特征表现为隐蔽性、边缘性、动态性、相对性等。这使得相对贫困问题常常无法引起人们的足够重视，极易成为各类经济社会政策的盲点。受政绩考核压力影响，绝对贫困本身也并不受地方政府话语体系的欢迎。但不容忽视的是，贫困家庭自身经济社会条件的脆弱性，使得反贫困事业很难一劳永逸。如果叠加更加充满挑战的经济周期因素，脱贫人口的返贫可能性值得高度重视。为此，应健全社会保障体制，扩大覆盖面，提高保障水平，构筑起共同富裕的社会保障屏障。对于社会保障制度来说，当前最大的挑战就是收入与支出的剪刀差越来越大。自2020年起，为应对疫情冲击，纾解企业困难，实现保就业稳增长目标，国务院陆续出台了一系列缓缴社会保险费的措施，免征中小微企业基本养老 保险、失业保险、工伤保险单位缴费部分。相关措施减轻了企事业单位的运营负担，但也使得主要社会保 障项目收入大幅减少。为维护社会保障体制的稳定性与连续性，应积极借鉴国外成熟经验，对于暂时性的失业者、突发性因病无法工作者等特殊群体，由国家财政兜底，在一定期限内，如，6-8个季度内，为其提供社会保险资助或补缴，或是根据不同情况予以50%-80%的缴费折扣照顾，视同其足额缴纳，确保困难群体始终处于社会保障网络的有效覆盖中。除此之外，针对主要社会保障项目资金缺口问题，应提前谋划，通盘考虑，探索通过财政或中央企业利税转移的方式来予以充实。

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　　作者简介 ：何雨，江苏省社会科学院社会政策研究所 副研究员

　　此文刊载于《现代经济探讨》2024年第2期